La farsa de la Región Metropolitana

 

Por: Heidy Sánchez

En 1991 nuestra Constitución previó un esquema que, a diferencia del que regía desde 1886, no se limita a la democracia representativa, sino que establece que en Colombia hay democracia participativa, definida por la Corte Constitucional en sentencia C-180 de 1994 de la siguiente manera:

«En la democracia participativa el pueblo no sólo elige sus representantes por medio del voto, sino que tiene la posibilidad de intervenir directamente en la toma de ciertas decisiones, así como la de dejar sin efecto o modificar lo que sus representantes en las corporaciones públicas hayan adoptado […]»

Más aún, la democracia participativa, elemento nuclear de este modelo constitucional, tiene un carácter expansivo, lo cual significa, según la misma Corte, que:

«[…] ha de ampliarse progresivamente conquistando nuevos ámbitos y profundizando permanentemente su vigencia, lo que demanda por parte de los principales actores públicos y privados un denodado esfuerzo para su efectiva construcción»[1].

Pues bien, en la creación y la reglamentación de la Región Metropolitana Bogotá-Cundinamarca, que se da a través del Acto Legislativo 02 de 2020 y de la Ley Orgánica 2199 de 2022, este principio no solo se modifica, sino que, en nuestra opinión, se retrocede en su garantía.

Podrán decirnos acá que puede no gustarnos la ley pero que así es, o que ya hubo un pronunciamiento jurisprudencial al respecto (bastante escueto, por demás, pero eso es otro debate). En todo caso, semejantes argumentos harían muy poco en función del “denodado esfuerzo” que los funcionarios públicos y representantes del pueblo deben hacer en función de ampliar la democracia.

También se nos podrá decir que cómo denunciamos que no hay democracia si precisamente se dio una audiencia pública en la que se “escucharon todas las voces”, y eso sería hacer lo mismo que ya hicieron las instituciones a nivel nacional: meter gato por liebre.

La Corte Constitucional ya ha discernido en varias oportunidades (la más notable para efectos de este debate es la sentencia C-150 de 2015) sobre los mecanismos de participación democrática, y ha explicado cómo hay mecanismos más participativos que otros, o, en otras palabras, hay grados de intensidad de la democracia participativa, y estos grados de intensidad dependen y se hacen más fuertes en tanto más se aproxime el mecanismo a la democracia directa, es decir, en tanto más pueda el ciudadano de a pie incidir de manera decisoria sobre los asuntos que se le consultan.

Sobre la base de este argumento, que no es nuestro, es de la Corte Constitucional, es que seguimos sosteniendo que aquí lo que se está haciendo es burlarse del carácter expansivo de la democracia participativa. No es lo mismo una audiencia pública, en donde los ciudadanos desfilan a hacer denuncias ante funcionarios que, en el mejor de los casos, toman atenta nota, a una consulta popular o un referendo, en los que el gobernante está obligado a acatar la definición mayoritaria de la ciudadanía.

Con las normas que crean y reglamentan la Región Metropolitana, y la forma en que se implementan por parte de nuestra ciudad, ese deber de impulsar una nueva cultura participativa que se inserte cada vez más en la sociedad política[2] se deja de lado. Se pudo haber hecho mucho más para garantizar la voz de la ciudadanía, pero en vez de eso nos quedamos con lo mínimo: la Región Metropolitana desde la reforma constitucional eliminó la consulta popular para la constitución del Esquema Asociativo Territorial Bogotá-Cundinamarca y no incluyó ningún mecanismo decisorio de participación directa por parte del constituyente primario ni para su conformación ni para su funcionamiento.

La exclusión del constituyente primario en la Región

Consecuente con el asalto a la democracia y a la definición directa del constituyente primario en los asuntos regionales plasmado en la reforma constitucional, la Ley Orgánica 2199 de 2022 le dio su desarrollo. De este modo, no contentos con quitar las consultas populares, además se elimina la opinión ciudadana como un elemento determinante para el trámite tanto de los hechos metropolitanos como del Plan Estratégico y de Ordenamiento de la Región Metropolitana.

Si se revisa el Capítulo III de los hechos en la Ley Orgánica, la participación ciudadana no aparece por ninguna parte. Quieren hacer en el futuro con los hechos lo que ya hicieron con las áreas temáticas que son los borradores de hechos que quedaron plasmados en la Ley Orgánica, es decir, no contar con la opinión ciudadana para su formulación. Precisamente, por no contar con la opinión ciudadana es que se hacen notar vacíos gigantes en lo que la Ley hace pasar por los temas e intereses regionales prioritarios, por ejemplo, la ausencia de políticas que impacten a la juventud, más allá de verla como mano de obra. La Ley y la discusión que se ha dado hasta el momento no ha dicho nada sobre la importancia de la educación en la región, y puntualmente nada sobre educación superior. A pesar de que la juventud se movilizó masivamente en el paro que hubo apenas hace un año y exigió educación superior, el proyecto regional que han impuesto Cambio Radical y el Partido Alianza Verde en el Congreso ha hecho oídos sordos a esta petición de los jóvenes.

Igualmente ocurre en el caso del trámite del Plan Estratégico y de Ordenamiento de la Región Metropolitana que es el instrumento de planificación de mediano y largo plazo que define la Ley Orgánica en su Capítulo IV. La participación ciudadana ni se menciona, no es necesaria y evidentemente no la van a consultar. Si se pasan por la faja los conceptos de los Consejos Territoriales de Planeación que son un requisito de ley para los Planes de Desarrollo y los Planes de Ordenamiento Territorial, mucho menos la voz ciudadana va a contar cuando ni siquiera se deja el formalismo para el trámite.

Del mismo modo, la participación ciudadana se excluye dentro de los órganos de direccionamiento de la Región Metropolitana. Por eso es por lo que en los componentes de la estructura administrativa no hay representación de la ciudadanía. Si se revisa el Capítulo V de la Ley Orgánica, ni en el Consejo Regional, ni en los comités sectoriales, ni en las agencias u otras entidades se incluye la necesidad de contar con una voz ciudadana en los órganos directivos. Eso sí, en el Consejo Regional se le otorga una representación al Comité Intergremial de Bogotá Cundinamarca. Es decir, los grandes empresarios van a tener participación en el máximo órgano de gobierno de la Región, pero la ciudadanía no. Camacol, Probogotá, la Cámara Colombiana de la Infraestructura, la ANDI, FENALCO, entre otros, van a tener voz en el órgano directivo de la Región, pero los movimientos sociales no. Entonces queda claro a qué intereses van a obedecer las decisiones de la Región Metropolitana. Los alcaldes y el Gobernador son los que toman todas las definiciones de la Región, por encima de las corporaciones públicas de las entidades territoriales y sin contar con la ciudadanía, de este modo se consolida una cierta forma de tiranía de la democracia representativa.

De hecho, ya que a los que impusieron la Región Metropolitana les gusta compararse con las Áreas Metropolitanas, para estas rige que en la Junta Metropolitana haya un representante de la sociedad civil, pero no de los grandes empresarios sino del movimiento ambientalista. Ni siquiera eso lo pudieron replicar. Quitan las consultas populares para la conformación de la Región y de igual forma excluyen al constituyente primario en su funcionamiento y direccionamiento.

El Ágora: caricatura de participación

En complemento de este asalto a la democracia, para disimular la cosa, se inventan un órgano de consulta ciudadana que llaman en el Capítulo VII de la Ley Orgánica el Ágora Metropolitana. Es tan “garantista” de la participación ciudadana y “respeta tanto su autonomía” que es el mismo Consejo Regional el que convoca las reuniones del Ágora, fija la metodología de sus reuniones y define su reglamento. Es decir, la participación queda atada y convocada a voluntad, amplitud y condiciones que fije el Consejo Regional. En otras palabras, este Ágora es un apéndice del Consejo Regional que seguramente van a utilizar para legitimar con voz ciudadana definiciones ya tomadas desde los órganos de dirección.

Para seguir disimulando el talante antidemocrático que dio origen a la Región Metropolitana, se le pone una condición metodológica al Consejo Regional en relación con el funcionamiento del Ágora y es que cada vez que la reúna debe dar concepto de lo incluido en sus definiciones. Esta es otra falacia, ya acá se vivió con el Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá, a la ciudadanía la convocan, le toman la foto y después salen a decir que sus opiniones carecen de sustento técnico o que sus aportes ya se encontraban incluidos dentro de lo formulado pero lo que pasa es que el ciudadano de a pie no entiende.

Igual fórmula aplican para el ingreso de los municipios, el Distrito y el Departamento a la Región Metropolitana. Se exige la celebración de audiencias públicas (artículo 6) o de cabildos abiertos (artículo 7 de la Ley Orgánica). Cambiaron la consulta popular por mecanismos formalistas y consultivos cuyas discusiones no son vinculantes. Muestra de ello es la audiencia que realizó la Asamblea para surtir el trámite del ingreso del Departamento, de 3 millones de habitantes que hay en Cundinamarca solo hubo alrededor de 60 intervenciones, una pobrísima convocatoria, pero además de ello, la mayoría de las personas que se expresaron rechazaron el ingreso a la Región Metropolitana, sin embargo, esto no va a influir en nada en la decisión que va a tomar la Asamblea. Audiencias públicas que se incluyeron también como mecanismo de rendición de cuentas anual en todas las entidades que se asocien (artículo 58 de la Ley Orgánica), formalismo que no va a incidir en el funcionamiento de la Región.

Por todo esto es que se puede concluir que, en materia de democracia, la Región Metropolitana no desarrolla las posibilidades que abre la Constitución del 91, sino que se acomoda en sus mecanismos más formalistas. En lugar de vincular cada vez más al constituyente primario directamente en las decisiones regionales, lo excluye definitivamente, representando un retroceso incluso en comparación con otros Esquemas Asociativos Territoriales como las Áreas Metropolitanas.

¿Se elimina la figura de municipio núcleo?

Otro tema relevante en el debate es la gran mentira que han querido hacer creer de que la Región Metropolitana representa un avance en lo que tiene que ver con el relacionamiento igualitario entre las entidades territoriales que la conforman. Este argumento lo han utilizado para justificar la reforma al artículo 325 de la Constitución, afirmando que dentro de la Región Metropolitana no hay municipio núcleo como sí lo contempla las Áreas Metropolitanas.

Esto representa una falacia por dos razones. La primera es la relacionada con la definición de los hechos metropolitanos. Como queda claro en el artículo 12, todo hecho metropolitano que apruebe el Consejo Regional debe incluir una relación funcional directa con Bogotá. Es decir, toda la asociación que se puede ejercer y todos los asuntos que trabaja la Región giran alrededor de Bogotá. Los municipios y el Departamento no pueden trabajar asuntos que compartan pero que no incluyan a Bogotá. Entonces, ¿esta posición que ocupa Bogotá cómo se llama? ¿no es la del municipio núcleo de las Áreas Metropolitanas?

La segunda razón es que, como lo fija los artículos 21 y 22, todas las decisiones que tome el Consejo Regional deben contar con el visto bueno de la alcaldesa de Bogotá y del gobernador de Cundinamarca. Es decir, la Gobernación y la Alcaldía de Bogotá tienen derecho a veto, igual que el municipio núcleo en las Áreas Metropolitanas. De nuevo vale preguntar, ¿no es esta posición de Bogotá la misma que la del municipio núcleo en las Áreas Metropolitanas? resulta que sí.

Bogotá hace las veces de municipio núcleo así no se quiera admitir, y esto no es malo, obviamente la capital del país por su peso tiene que jugar este rol en una asociatividad regional como la que se quiere construir. Lo malo es que se ponga a toda la región a desarrollarse en función de Bogotá, y que todas las decisiones las concentre Bogotá. Porque acá hay otra gran mentira y es que se dice que el contrapeso a Bogotá en la toma de decisiones es la Gobernación en favor de los municipios de Cundinamarca, ¿qué garantía hay de esto? ninguna, por el contrario, lo más probable es que los dos grandes se asocien y tomen definiciones sin tener en cuenta a los municipios, que es precisamente lo que está pasando para iniciar el funcionamiento de la Región Metropolitana. El Consejo Regional, más exactamente, Bogotá y la Gobernación van a definir todo: los hechos, el ámbito geográfico, el director, la participación ciudadana, el Plan Estratégico y de Ordenamiento de la Región Metropolitana, los aportes, gastos y las inversiones. Esto evidencia una concentración del poder de decisión en el Consejo Regional y, puntualmente, en los dos asociados más grandes: Bogotá y la Gobernación.

Vulneración a la autonomía territorial

Pero, además de concentración de poder, esto representa un atentado contra la autonomía de los municipios de Cundinamarca. Cuestión que se profundiza en el artículo 14 de la Ley Orgánica cuando se le da superior jerarquía al Plan Estratégico y de Ordenamiento en relación con los hechos y se mandata a los municipios adecuar y ajustar correspondientemente sus instrumentos de planificación. Es decir, desde ya el componente regional de los Planes de Ordenamiento y de los Planes de Desarrollo va a venir definido por el Consejo Regional. Así, en materia regional, de lado quedan en la Planificación del Desarrollo y el Ordenamiento Territorial la opinión de los Concejos municipales y Distrital y la opinión ciudadana, por ejemplo, la que emite al respecto los Consejos Territoriales de Planeación en la escala municipal y Distrital.

Por esto, se puede concluir que la Región Metropolitana es un retroceso en relación con los principios de democracia y descentralización a los que aspira la Constitución en Colombia. De este modo, hay una concentración del poder en el Consejo Regional, en la Gobernación de Cundinamarca y la Alcaldía de Bogotá, quienes además usurpan competencias municipales y de los Concejos, centralizando nuevamente el desenvolvimiento de la Región y sus municipios en la Gobernación y la capital del país.

Un cheque en blanco

Otro elemento para discutir es el que tiene que ver con el cheque en blanco que quieren hacer firmar con el ingreso de Bogotá a la Región Metropolitana. En la justificación del Proyecto de Acuerdo esto queda plasmado cuando argumentan que lo que se está definiendo es el ingreso de Bogotá y que dicho ingreso no impacta ni afecta las finanzas públicas del Distrito, pues los aspectos financieros solo se pueden calcular una vez entre en funcionamiento la Región Metropolitana. Con esta excusa se eximen de presentar la argumentación técnica del Proyecto de Acuerdo. No se sabe cómo va a impactar presupuestalmente al Distrito el funcionamiento y la inversión que haga la Región Metropolitana y a ciegas quieren que se autorice el ingreso de Bogotá y, con ello, la entrada en funcionamiento de la figura asociativa.

En este caso, vale la pena destacar la competencia que le da la Ley Orgánica a la Región Metropolitana de ejercer, por medio de la Agencia de Movilidad, como autoridad regional de transporte (artículos 10 y 32). Esta autoridad regional tiene como una de sus finalidades coordinar e integrar física, operacional y tarifariamente el servicio de transporte público regional, por eso además tiene dentro de sus competencias la de formular e implementar fuentes de financiación y fondeo para la movilidad (artículos 10 y 33). Igualmente, la Ley Orgánica faculta para que la Secretaría Distrital de Movilidad haga las veces de autoridad regional hasta diciembre de 2023 o hasta que el Consejo Regional decida extender ese plazo. ¿Cómo se puede autorizar el ingreso de Bogotá a la Región Metropolitana si no se sabe cuánto puede costar para el Distrito lo que implica fungir como esa autoridad regional de transporte? ni siquiera se tiene la proyección de los costos de funcionamiento.

Pero lo más grave es que no se sabe qué implica para la sostenibilidad financiera del Sistema Integrado de Transporte Público el asumir por la Secretaría Distrital de Movilidad la autoridad regional de transporte. Por ejemplo, cuáles son los compromisos que se van a asumir por parte del Fondo de Estabilización Tarifaria (FET) en el caso de los proyectos regionales de transporte público masivo como el Regiotram de Occidente, el Regiotram del Norte y demás proyectados por el CONPES 4034 de 2021. Proyectos que replican para su construcción la figura de concesión y, por lo tanto, el modelo privado de operación deficitario que aplica para el Transmilenio, el servicio zonal y el Metro Elevado de Bogotá. ¿Van a meter al Departamento y a los municipios de Cundinamarca a asumir el posible déficit que se genere o lo va a asumir Bogotá? lo más probable es que próximamente se esté tramitando el “rescate social” a la Región Metropolitana para con las finanzas públicas garantizar los negocios de actores privados como lo son los dueños del transporte masivo, y no para garantizar los derechos de los habitantes de la región.

Más impuestos

¿Y de dónde van a salir estos recursos para garantizar negocios privados? de los impuestos que paga la ciudadanía. Porque es verdad que la Región Metropolitana no crea nuevos impuestos para su funcionamiento, pero, a contrapeso, permite elevar todos los impuestos existentes. Así queda plasmado en el Capítulo VI de la Ley Orgánica cuando se autoriza imponer sobretasas a los impuestos administrados por las entidades territoriales que se asocien en la Región Metropolitana. Esto, sumado a la autorización que se da en el artículo 33 de la Ley Orgánica de aumentar el impuesto a vehículos automotores o de colocar nuevos peajes. Evidentemente la Región Metropolitana va a impactar negativamente el bolsillo de los habitantes de Bogotá y Cundinamarca.

Por ese motivo, y por carecer de sustento técnico, es que no se puede autorizar el ingreso de Bogotá a ciegas a este Esquema Asociativo Territorial. No se puede firmar este cheque en blanco. Hasta el momento su funcionamiento no está proyectado ni conectado con las expectativas y necesidades de la Región, por ello es por lo que, entre otras, dentro de las finalidades y principios en la Ley Orgánica no se incluye un enfoque de garantía de derechos y de superación de pobreza y segregación socioespacial en la región. Es decir, no se aspira a garantizar el derecho al territorio. En contravía, la Región Metropolitana es más bien la creación de un mercado regional para la inversión de capitales privados a esa escala, asegurando apoyo estatal ya sea para financiar o cofinanciar en conjunto con la Nación proyectos y la prestación de servicios, o ya sea para que realizando acciones urbanísticas viabilice y logre la rentabilidad de esos capitales. Por ello, entre otras, para conseguir esta dinámica, es que quedó incluida la participación del Comité Intergremial de Bogotá y Cundinamarca en el Consejo Regional de la Región Metropolitana, por encima de otras expresiones ciudadanas de base y de los movimientos sociales.

La permisividad de la CAR-Cundinamarca en el volteo de Tierras

El último tema que es fundamental analizar es el que tiene que ver con cómo esta figura de asociatividad territorial deja intacta la politiquería y corrupción de la CAR-C sin discutir la necesidad y pertinencia de una nueva autoridad ambiental que garantice un verdadero desarrollo sustentable del territorio regional.

Una de las mayores controversias existentes tiene que ver con modificaciones, al parecer sin fundamento técnico, de los Planes de Ordenamiento Territorial para la urbanización de suelos rurales o ambientales, lo que aumenta de manera desproporcionada los precios del suelo. Este fenómeno se conoce como “volteo de tierras”.

Al respecto, en su informe de 2018, la Procuraduría General de la Nación presenta 22 hallazgos disciplinarios por “volteo” de tierras e irregularidades en los procesos de revisión y modificación de los Planes de Ordenamiento Territorial, de los cuales en los municipios jurisdicción de la CAR-C se encuentran: Cajicá, Tabio, Chía, Mosquera, Madrid, Facatativá, Funza, La Mesa, Nemocón, Tenjo, Tocancipá y El Rosal.

Lo que demuestra un fenómeno creciente en el posible volteo de tierras mediante las modificaciones en los instrumentos de ordenamiento territorial en el departamento de Cundinamarca, los cuales son concertados con la CAR-C, lo que denota una posible complicidad desde esta entidad.

La Corrupción en la CAR-Cundinamarca

Esta entidad ha estado cubierta por un manto de investigaciones y denuncias a cargo de entes de control. En el año 2018, la Contraloría General, en su informe de auditoría, identificó hallazgos por $72.000 millones correspondientes a la CAR-C. Asimismo, señaló que en esta entidad a un solo contratista se le adjudicaron 24 contratos por valor de $7.886 millones. El órgano también cuestionó los resultados de las inversiones de la Corporación frente a posibles irregularidades en la construcción de las plantas de tratamiento en los municipios de Apulo, Facatativá, Madrid y Sesquilé.

Sumado, en el año 2021, la Fiscalía llamó a juicio al exdirector Néstor Guillermo Franco González por presuntas irregularidades en la celebración de contratos relacionados con la construcción de la Planta de Tratamiento de Aguas Residuales del municipio de Chía – PTAR II-. Igualmente, la Contraloría en el informe del año 2021, donde analizó la vigencia 2020, encontró 32 hallazgos administrativos, de los cuales 1 tiene presunta incidencia penal, 15 tienen presunta incidencia disciplinaria y 2 con presunta incidencia fiscal en cuantía de más de $918 millones.

Pero esta entidad no solo tiene casos de corrupción en su contratación, en febrero de este año se profirió un fallo del Consejo de Estado que declara nula la elección del señor Luis Alejandro Motta, quien lleva más de 20 años en el Consejo Directivo de la CAR-C en representación de las ONG´s, tras analizar denuncias sobre irregularidades en su elección.

Por todo lo expuesto, finalmente se puede concluir que: por asfixiar la participación ciudadana y excluir al constituyente primario en los asuntos regionales; por concentrar el poder de decisión en Bogotá y la Gobernación y vulnerar la autonomía de las entidades territoriales y de las competencias de los Concejos Distrital y municipales; por ser un cheque en blanco sin sustento técnico y subir los impuestos a los habitantes de Bogotá y Cundinamarca; y por dejar intacta la politiquería y corrupción de la CAR-C sin discutir la pertinencia de una nueva autoridad ambiental que garantice un verdadero desarrollo sustentable del territorio; es pertinente que el Concejo de Bogotá no autorice el ingreso de la ciudad y la entrada en funcionamiento de la Región Metropolitana hasta que estos elementos no sean subsanados en función de garantizar el derecho al territorio.

  1. Sentencia C-089 de 1994, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
  2. C-179 de 2002.

 

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