Por: Heidy Sánchez
La participación ciudadana en la planificación del ordenamiento territorial y del desarrollo en Colombia es muy limitada. Desde la Constitución Política de 1991 y la Ley 152 de 1994 quedó establecida como un mecanismo consultivo que se constituye por medio del Sistema Nacional de Planeación, haciendo sus veces según la escala territorial el Consejo Nacional de Planeación y los Consejos Territoriales de Planeación. Esto lo que demuestra es que nuestra democracia es restringida y todavía no rebasa los límites de la democracia representativa y consultiva, dejando poco o nada de espacio a la democracia participativa y directa.
Ya con la Ley 388 de 1997 se avanzó un poco, sin superar las limitaciones expuestas de la norma, y se estableció que toda acción urbanística demandaba una participación democrática, dejando claro que en el caso de la formulación, discusión y ejecución de los planes de ordenamiento es obligatoria la intervención y participación ciudadana. Esta Ley da importancia a la participación de organizaciones cívicas y comunales, gremios económicos y agremiaciones profesionales, sus opiniones y propuestas, y a la consulta ciudadana por medio del concepto y recomendaciones que pueda elaborar el Consejo Territorial de Planeación. Acorde con la norma, estos conceptos, opiniones y propuestas deben recogerse según evaluación de su factibilidad, conveniencia y concordancia con los objetivos del Plan.
Sin embargo, el carácter consultivo de la participación ciudadana y de la construcción democrática de los Planes de Ordenamiento Territorial ha hecho que este ejercicio se quede en un requisito formal de cumplimiento de la norma. Así, los procesos de participación no trascienden de ejercicios de socialización de los documentos construidos por las administraciones y su iniciativa unidireccional, de tal forma que la incidencia real de las propuestas y opiniones de la ciudadanía en la elaboración, formulación, aprobación y ejecución de documentos como el Documento Técnico de Soporte y el mismo Plan no se puede evaluar de manera objetiva quedando a voluntad y metodología del gobierno de turno.
Precisamente, el limitado ejercicio de participación ciudadana y construcción democrática de la revisión del POT de Bogotá, fue uno de los factores por los que la propuesta del exalcalde Enrique Peñalosa recibió concepto negativo por parte del Consejo Territorial de Planeación Distrital (CTPD). En el concepto emitido por esta instancia el 30 de julio de 2019 se evidenció cómo los espacios promovidos para la participación ciudadana no cumplieron con las expectativas, ni siquiera fueron escenarios de socialización efectivos, no trascendieron la formalidad y no brindaron garantías para la participación, no logrando evidenciar al final cómo los aportes que realizó la ciudadanía se tuvieron en cuenta y fueron incorporados en el Proyecto de Acuerdo de Revisión General del POT.
De este modo, el concepto del CTPD señala que los documentos de la administración objeto de socialización no estuvieron dispuestos a cambios que permitieran una incidencia por parte de la ciudadanía con tal de realizar una construcción democrática, lo que redujo a la administración de Enrique Peñalosa a reportar como participación una estadística sobre número de actividades, participantes y aportes que no demuestra su inclusión dentro de los documentos de formulación del POT.
Así, si se quiere superar las limitaciones de la norma y de la propuesta de revisión del POT del exalcalde Peñalosa, es necesario lograr un verdadero proceso democrático de participación, que más allá de una estadística de reuniones, participantes y aportes, identifique cuáles son las propuestas derivadas de la ciudadanía, cuál es su factibilidad y cómo se incorporan al Diagnóstico y Formulación del POT; que es la etapa en la que se encuentra trabajando la actual administración.
Haciendo una revisión del último informe general elaborado por la Secretaría de Planeación de la estrategia de participación ejecutada entre el 5 de mayo y el 30 de septiembre del 2020, se puede evidenciar que se está reproduciendo el error de disfrazar de participación los espacios de socialización, en lo que no se puede distinguir cómo los aportes de la ciudadanía están siendo recogidos desde su factibilidad técnica, y cómo estos influyen directamente en los documentos de diagnóstico que se están elaborando y en la formulación que se hará del POT. Lo que sí es evidente, es que nuevamente se hace una presentación de estadísticas donde se ubica número de actividades, participantes y aportes, formato que al no trascender ameritó concepto negativo por el CTPD en el caso Peñalosa, cuestión por la que es imposible “construir sobre lo construido”.
Estas limitaciones quedan claras cuando el informe presenta los resultados obtenidos hasta ahora y se resalta que se han realizado 3.700 actividades con 11.067 participantes, por medio de lo cual la administración reporta haber recibido 8.861 aportes. Un avance en la presentación se hace cuando el documento muestra los aportes recibidos por canal de participación, siendo el fuerte los encuentros virtuales, donde además el documento no es coherente con relación al número de aportes recibidos: en una tabla reporta para este canal 3.129 aportes y posteriormente dice que fueron 3.155. Esto ocurre cuando lo importante es el número para hacer propaganda y no el contenido para hacer democracia, hecho que evidencia en qué ha consistido el ejercicio de participación impulsado por la Secretaría de Planeación.
Posteriormente, cuando se analizan los resultados generales del canal de participación más fuerte, se realiza una sistematización más atrevida. Se totalizan los aportes en correspondencia con los ejes priorizados desde la administración para el diagnóstico y formulación del POT, sin informar cómo metodológicamente se realizó este encasillamiento. Es decir, se encapsula todo lo discutido dentro de los ejes planteados desde la administración, los cuales son: Revitalización, Estructura Ecológica Principal, Sistema de Cuidado, Movilidad, Participación, Población, Región, Atención COVID-19 y Otro.
Cuestión que nos lleva a generar la siguiente pregunta: en los canales y espacios de participación abiertos ¿No hubo ninguna disonancia con estos ejes, no se propusieron otros por parte de la ciudadanía? Realmente, lo que se denota con esta parte del informe es que, en últimas, se terminó haciendo lo que en investigación se señala como un ejercicio incorrecto de encajar la realidad al marco conceptual, en vez de confirmar, cuestionar, rediseñar o ampliar el marco conceptual con base en la realidad y el trabajo de campo que se realiza, lo que es a todas luces científica y técnicamente incorrecto.
Por otro lado, cabe anotar que, por motivo de la pandemia y las restricciones a la presencialidad, los canales de participación impulsados para la revisión del POT en su gran mayoría son virtuales y demandan conectividad. Sin embargo, es conocido que no todos los habitantes de Bogotá tienen acceso a internet, lo que de entrada lo hace un ejercicio excluyente. El informe indica que para saldar este problema se realizaron llamadas telefónicas con tal de incluir a aquellos que no tienen acceso a internet, lo cual en el fondo no soluciona nada.
En primera instancia hay que señalar que, según el DANE (2019), solo el 75,5% de los hogares poseen conexión a internet. Igualmente, según la Encuesta Multipropósito 2017, las localidades con menos hogares con conexión a internet son San Cristóbal, Usme, Rafael Uribe Uribe, Ciudad Bolívar y Sumapaz. Estas localidades que se caracterizan por sufrir la desigualdad, la injusticia social y la segregación propia de un desarrollo y ordenamiento territorial segregador e injusto; sus poblaciones son las que pueden quedar potencialmente excluidas de la construcción “participativa” de la revisión del POT, lo que de entrada lo perfila como un documento antidemocrático.
Pero, además, en esta misma Encuesta, si se revisa el porcentaje de hogares con telefonía fija y móvil, estas localidades repiten en los lugares con menor acceso. Lo que quiere decir que el canal de participación de llamadas telefónicas con el que se quiere superar las limitaciones de conectividad a internet, no soluciona nada y hace notar que toda la estrategia de participación tiene un sesgo estructural que está imposibilitando la participación de la población más vulnerada y vulnerable de la ciudad en el proceso de revisión del POT.
Por último, siendo evidentes las grandes falencias que está teniendo el proceso de participación ciudadana para que la Revisión del POT sea un proceso verdaderamente democrático, surgen las siguientes preguntas para la administración:
- ¿Cuál es el procedimiento de valoración técnica de las propuestas recibidas, cómo se han incorporado en los documentos de diagnóstico y cómo se van a incorporar a la formulación del POT? ¿Se tiene proyectado producir un informe al respecto?
- ¿Qué canales o estrategias se tienen proyectadas para superar las barreras de conectividad y telefonía de tal forma que se garantice la participación de la población que se ha visto excluida del proceso?
- Teniendo en cuenta que en el Informe se utilizan sin distinto los conceptos de renovación urbana y revitalización, ¿para la administración estos son lo mismo o existe alguna diferencia?
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